Premier Węgier Viktor Orbán często jest słoniem w pokoju, gdy przywódcy Unii Europejskiej spotykają się w Brukseli.
Jednak w zeszłym tygodniu kanclerz Niemiec Olaf Scholz uniemożliwił Orbánowi samodzielne zablokowanie rozpoczęcia rozmów w sprawie przystąpienia Ukrainy do UE, prosząc premiera Węgier o opuszczenie sali.
Posunięcie to – umożliwiające 26 pozostałym przywódcom podjęcie jednomyślnej decyzji pod nieobecność Orbána – zostało przez niektórych okrzyknięte genialnym manewrem, ale przez innych niebezpiecznym precedensem, który może trwale złamać jedność UE.
Krytyczne decyzje UE dotyczące polityki zagranicznej, bezpieczeństwa, rozszerzenia i finansów wymagają jednomyślnego błogosławieństwa wszystkich 27 państw członkowskich, ale wstrzymanie się od głosu nie uniemożliwia podjęcia decyzji.
Scholz wezwał do ograniczenia konstruktywnego wstrzymania się od głosu do „wyjątkowych przypadków”, argumentując, że „zdecydowanie powinniśmy podejmować wspólne decyzje, gdy tylko jest to możliwe, i działać razem”.
Jednak w obliczu zbliżających się kluczowych decyzji dotyczących przyszłości UE przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen wskazała, że przywódcy mogą zostać zmuszeni do poszukiwania innych kreatywnych rozwiązań, aby ominąć ewentualne weto Orbána już w lutym przyszłego roku, kiedy przywódcy spotkają się ponownie, aby spróbować przypieczętować porozumienie w sprawie pakiet długoterminowego wsparcia dla Ukrainy o wartości 50 miliardów euro.
„Albo osiągniemy porozumienie do 27.00, albo będziemy pracować nad alternatywami, które będziemy mogli następnie wprowadzić w życie, gdy nadejdzie czas następnej rady” – powiedziała von der Leyen w ubiegły piątek, sugerując, że blok mógłby rozważyć wyjątkowe porozumienie między wszystkimi z wyjątkiem jednego członkowskich, aby zapewnić dalszy dopływ środków pieniężnych do Kijowa.
A biorąc pod uwagę liczne decyzje dotyczące integracji Ukrainy z blokiem, wymagające jednomyślnego błogosławieństwa wszystkich państw członkowskich, przywódcy UE prawdopodobnie będą mieli pokusę, aby ponownie zabiegać o konstruktywne wstrzymanie się Orbána od głosu.
TylkoGliwice zapytał dwóch ekspertów, co to może oznaczać dla jedności UE.
„Bezprecedensowe politycznie”
Technicznie rzecz biorąc, nie jest to pierwszy przypadek nieobecności przywódcy podczas głosowania w Radzie Europejskiej.
Liderzy często wyznaczają w swoim imieniu innego lidera, gdy inne zobowiązania uniemożliwiają im obecność. Brytyjska premier Theresa May również często konstruktywnie wstrzymywała się od głosu Rady w latach pomiędzy referendum w sprawie brexitu a oficjalnym formalnym wyjściem Wielkiej Brytanii z bloku. Była kanclerz Niemiec Angela Merkel również wstrzymała się od głosu podczas głosowania Rady w sprawie mianowania Ursuli von der Leyen na szefową Komisji.
Byłby to jednak pierwszy raz, kiedy jeden przywódca zasygnalizował drzwi drugiemu w ramach wysoce choreograficznego i naładowanego politycznie posunięcia, wyjaśnia Janis Emmanouilidis, zastępca dyrektora naczelnego Centrum Polityki Europejskiej.
„To jest porównywalne w sensie technicznym, ale nie w sensie politycznym” – wyjaśnił.
„Ale nie powiedziałbym, że jest to niebezpieczny precedens” – dodał. „Orbán nie był zmuszony do opuszczenia sali, raczej sam zdecydował. Otwiera to drogę do przyszłych sytuacji, w których jeden przywódca zmierzy się z resztą, aby zachować twarz bez wykolejania decyzji większości”.
Jednak według Alberto Alemanno, profesora prawa UE w HEC Paris, anegdota z zeszłego tygodnia rodzi pytania, czy Orbán opuścił salę z własnej inicjatywy, czy na żądanie Scholza.
„Niezależnie od tego, kto podjął inicjatywę, wstrzymanie się Orbána od głosu może ustanowić nową praktykę umożliwiającą Radzie Europejskiej zachowanie okazania jedności w czasie bezprecedensowego podziału” – wyjaśnia, sugerując, że manewr ten można ponownie wykorzystać do forsowania decyzji pod pozorem jednomyślności.
Alemanno zwraca również uwagę, że zasady głosowania, które wymagają obecności co najmniej dwóch trzecich członków Rady podczas głosowania, technicznie umożliwiają maksymalnie dziewięciu państwom członkowskim wstrzymanie się od głosu bez powstrzymywania Rady od przyjęcia decyzji pomimo ograniczonego apetytu.
Decyzje powodujące podziały w najbliższej przyszłości
Zarówno Emmanouilidis, jak i Alemanno przewidują, że zbliżają się trudne szczyty Rady Europejskiej, podczas których Orbán lub inni przywódcy UE mogliby skorzystać z prawa weta w sprawie kluczowych decyzji dotyczących rozszerzenia bloku i kluczowych reform, jakie się z nim wiąże.
„Na długiej drodze Ukrainy do członkostwa w UE następuje wiele kolejnych decyzji, które wymagają jednomyślności” – wyjaśnił Emmanouilidis.
„Orbán i potencjalnie inni szefowie państw i rządów otrzymają wiele możliwości skorzystania z prawa weta” – ostrzegł.
Już w marcu wszystkie państwa członkowskie będą musiały jednomyślnie zatwierdzić tzw. „ramy negocjacyjne”, które będą wyznaczać kierunki rozmów w sprawie przystąpienia Ukrainy i sąsiedniej Mołdawii do bloku. Wszystkie kraje muszą także sprawdzać postępy we wszystkich rozdziałach ram negocjacyjnych, zapewniając Orbanowi i innym podmiotom wiele możliwości zatrzymania procesu.
Bułgaria, najmniejsza gospodarka UE, wykorzystała swoje weto, aby na dwa lata opóźnić rozmowy o członkostwie w UE sąsiedniej Macedonii Północnej z powodu sporów dotyczących praw mniejszości bułgarskiej.
„Mimo wstrzymania się od głosu Orbán podtrzymuje swoje weto, aby zapobiec rozpoczęciu tych negocjacji w najbliższej przyszłości” – dodał Alemanno. „Rada jedynie zyskała na czasie, zanim prawdziwe decyzje w sprawie kolejnego rozszerzenia zostaną podjęte wiosną”.
Elastyczność w głosowaniu jednomyślnym pojawia się również wtedy, gdy blok rozważa zmianę swoich zasad głosowania w ramach przygotowań na przyjęcie większej liczby państw członkowskich w obawie, że wymóg jednomyślności zostanie poważnie naciągnięty w powiększonym bloku.
Perspektywa zakończenia głosowania jednomyślnego jest bardzo drażliwa, szczególnie wśród mniejszych państw członkowskich, które obawiają się, że ich wpływy w bloku spadną, jeśli stracą prawo weta.
Jednak podobnie jak w przypadku nadchodzących krytycznych decyzji dotyczących polityki zagranicznej, członkostwa i finansów, które mogą nadwyrężyć jedność bloku, możemy być świadkami sytuacji, w której przywódcy będą zmuszeni ominąć jednomyślność jeszcze przed rozszerzeniem bloku.
Prezydent Francji Emmanuel Macron jasno przedstawił swoje stanowisko w zeszłym tygodniu, twierdząc, że w niektórych scenariuszach jest miejsce na „maksymalne wykorzystanie elastyczności oferowanej przez traktaty”.
„W bieżących kwestiach musimy starać się utrzymać jednomyślność, iść do przodu, dyskutować i pracować” – wyjaśnił. „Ale myślę, że na przyszłość mamy dźwignię, dzięki której możemy być bardzo innowacyjni, bez robienia wielkiego halo z traktatu, i wymyślać rzeczy także na zewnątrz”.
