Nowe fińskie prawo dotyczące przypadków instrumentalnej migracji wywołało niepokój swoimi daleko idącymi postanowieniami.
„Wszyscy powinniśmy być bardziej fińscy, jeśli chodzi o bezpieczeństwo”.
Tak Ursula von der Leyen opisała zdolność narodu nordyckiego do radzenia sobie z Rosją i zarządzania wspólną 1340-kilometrową granicą. Umiejętności te zostały wypróbowane i przetestowane, odkąd Władimir Putin nakazał inwazję na Ukrainę, rozpalając zbiorowe poczucie pilności na wschodniej flance Unii Europejskiej.
Przewodnicząca Komisji Europejskiej przywołała to samo sformułowanie w kwietniu, kiedy odwiedziła Lappeenrantę, małe miasto w pobliżu granicy, w towarzystwie premiera Petteriego Orpo. W wystąpieniu prasowym von der Leyen stanowczo potępiła „hybrydowe ataki” Moskwy i poparła odpowiedź Helsinek, aby im przeciwdziałać.
Jesienią Finlandia doświadczyła nagłego napływu setek migrantów próbujących przekroczyć granicę. Przybyli z odległych krajów, takich jak Somalia, Irak, Jemen i Syria, i zostali namówieni przez rosyjskie władze, aby udali się na drugą stronę. Kryzys listopadowy, powszechnie postrzegany jako skoncentrowany wysiłek Kremla, aby siać chaos w państwie NATO, doprowadził do zamknięcia wszystkich przejść granicznych.
„Znalezienie właściwej równowagi między zabezpieczeniem granic zewnętrznych a zapewnieniem poszanowania naszych zobowiązań międzynarodowych jest niezbędne” – powiedziała von der Leyen. „I jestem przekonana, że dokładacie wszelkich starań, aby zapewnić osiągnięcie tej równowagi”.
Zaledwie trzy miesiące po wizycie von der Leyen równowaga, o której mówiła, praktycznie zniknęła.
Obawiając się powtórki sytuacji nadzwyczajnej z jesieni, rząd Orpo przedstawił w maju nowe prawo, które w wyjątkowych sytuacjach instrumentalnego wykorzystania umożliwi straży granicznej uniemożliwienie osobom ubiegającym się o azyl wjazdu na terytorium Finlandii oraz odmówienie rejestracji ich wniosków o ochronę międzynarodową.
Projekt ustawy wywołał ożywioną debatę, ponieważ prawnicy, eksperci ds. migracji i organizacje humanitarne potępili propozycję jako rażące naruszenie norm europejskich i międzynarodowych.
Rząd był tego w pełni świadomy: ustawa została nazwana „wyjątkowym aktem” ze względu na jej wewnętrzną sprzeczność z Konstytucją i wymagała większości pięciu szóstych w fińskim parlamencie. Pomimo chóru krytyki wewnątrz i na zewnątrz kraju, inicjatywa posunęła się naprzód i ostatecznie otrzymała 167 głosów za i 31 przeciw.
Przepisy weszły w życie 22 lipca i od tego czasu pozostały uśpione, czekając na reakcję w obliczu niespodziewanego kryzysu granicznego.
Jednak samo uchwalenie tej ustawy wywołało niepokój, a wiele głosów wyraziło ubolewanie z powodu zalegalizowania przez Finlandię represji.
Nigdy więcej
Nowe prawo jest zaprojektowane jako narzędzie do walki z instrumentalną migracją: może zostać uruchomione, gdy istnieje „uzasadnione podejrzenie”, że obcy kraj próbuje ingerować w wewnętrzne sprawy Finlandii, stwarzając zagrożenie dla jej suwerenności i bezpieczeństwa narodowego. Zastosowanie jest ograniczone pod względem przestrzeni (rząd musi określić odcinek rozległej granicy Finlandii) i czasu (jeden miesiąc lub tak szybko, jak zagrożenie zniknie).
Po wejściu w życie tego prawa strażnicy graniczni są zobowiązani do zapewnienia, że wjazd instrumentalizowanych migrantów zostanie „zapobiegnięty” – co w praktyce może oznaczać ich zawrócenie.
Osoby ubiegające się o azyl, które już wjechały na terytorium Finlandii, muszą zostać „natychmiast wydalone” i skierowane w inne miejsce, prawdopodobnie w pobliżu granicy, w celu rozpatrzenia ich wniosków. Od wydalenia nie można się odwołać, ale można je ponownie ocenić. „Wydalenie zostanie wykonane niezależnie od wniosku o ponowną ocenę” – głosi tekst.
W tym kontekście wszystkie wnioski o azyl zostaną odrzucone, chyba że:
- Prośba o ponowną ocenę została rozpatrzona pozytywnie.
- Kandydat jest niepełnoletni, niepełnosprawny lub znajduje się w „szczególnie trudnej sytuacji”.
- W przypadku deportacji wnioskodawca będzie narażony na „realne niebezpieczeństwo” kary śmierci, tortur lub innego rodzaju nieludzkiego traktowania.
„Ten nowy akt przygotowuje Finlandię na możliwość, że Rosja będzie nadal wywierać presję przez długi czas i w poważniejszy i szerszy sposób” – powiedział rzecznik Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na serię pytań. „Nie możemy zaakceptować, że ludzie są wykorzystywani jako narzędzia w działaniach hybrydowych”.
Jak wyjaśnił rzecznik, w trakcie prac nad projektem rząd rozważał „inne możliwe sposoby” rozwiązania problemu instrumentalnej migracji, ale doszedł do wniosku, że te alternatywne plany nie będą skuteczne, ponieważ „obecne prawo krajowe i międzynarodowe nie przewiduje wystarczających procedur”.
W przypadku Helsinek ustawa nadzwyczajna wypełnia tę rażącą lukę i zapewnia władzom podstawę prawną do zdecydowanego działania w czasach kryzysu. Kraj jest zdeterminowany, aby nigdy więcej nie zobaczyć 1300 migrantów bez wizy przekraczających granicę z Finlandii do Rosji, jak to miało miejsce w zeszłym roku. Jednak od czasu zamknięcia wszystkich przejść granicznych liczba nielegalnych przybyszów spadła do zera, co wywołało pytania, czy tak daleko idąca ustawa była w ogóle potrzebna.
Ustanawianie precedensu
Od momentu powstania aż do momentu zatwierdzenia ustawa była przedmiotem ostrej krytyki.
Obowiązki uniemożliwiania wjazdu migrantom traktowanym instrumentalnie i odrzucania ich wniosków o azyl spotkały się z krytyką, ponieważ jeśli zostaną wyegzekwowane, będą naruszać zasadę zakaz wydalaniaktóra zabrania państwom deportowania uchodźców do miejsc, w których ich życie może być zagrożone. Zasada ta, uznana między innymi w Konwencji Genewskiej, Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur i Karcie praw podstawowych UE, jest uważana za główną tarczę przeciwko praktyce odpychania.
Ponadto ustawa ta może potencjalnie naruszyć zakaz zbiorowych wydaleń, gdyż może doprowadzić do masowych deportacji wszystkich osób uznawanych za pionki w złośliwych grach Kremla – bez uwzględnienia indywidualnych czynników.
„Powtarzające się próby narażają ludzkie życie: jak widzieliśmy na innych przejściach granicznych, w tym w regionie, praktyki takie narażają ludzi na poważne zagrożenia dla praw człowieka i mogą prowadzić do śmierci lub innych obrażeń ciała” – powiedział rzecznik UNHCR, Agencji Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, zauważając, że każda osoba, w tym osoby wyznaczone jako „narzędzia wpływu”, ma prawo ubiegać się o status uchodźcy i złożyć wniosek.
Odstępstwo od tych standardów „jest nie tylko sprzeczne z prawem międzynarodowym i europejskim, ale także stwarza niebezpieczny precedens dla erozji praw uchodźców na całym świecie”.
Kwestią sporną jest również ciężar spoczywający na straży granicznej.
Fińska Rada ds. Uchodźców uważa, że prawo nakłada na funkcjonariuszy „nierozsądną i ryzykowną odpowiedzialność”, ponieważ będą oni proszeni o przeprowadzenie wstępnych przeglądów i identyfikację słabych punktów w nieprzewidywalnych, szybko zmieniających się okolicznościach na granicy. Ponadto wnioskodawcy, którzy są przywożeni do Rosji z krajów ogarniętych wojną, „mało prawdopodobne” będzie dostarczenie niezbędnych dokumentów, czy to fizycznych, czy elektronicznych, aby przedstawić swoją sprawę.
W oświadczeniu dla TylkoGliwice, fińska straż graniczna wykluczyła perspektywę zbiorowych deportacji i nalegała, że tylko „indywidualne wydalenia” będą miały miejsce po „indywidualnej ocenie przypadku”. Korpus jest obecnie szkolony zgodnie ze „szczególnymi cechami” prawa, a „dodatkowe szkolenia mogą być zapewnione w trakcie wdrażania”.
Cisza w Brukseli
Zdaniem Marttiego Koskenniemi, emerytowanego profesora prawa międzynarodowego na Uniwersytecie Helsińskim, sprzeczności prawne, takie jak brak możliwości odwołania się, który utrudnia dostęp do skutecznych środków odwoławczych, to nie jedyny „nadzwyczajny” aspekt projektu ustawy.
Zamiast promować kontrowersyjny tekst, rząd Orpo mógł wprowadzić stan wyjątkowy, aby dać straży granicznej większą swobodę w ich działaniach. Jednak fińska konstytucja stanowi, że w stanie wyjątkowym środki tymczasowe muszą być „zgodne” z międzynarodowymi zobowiązaniami w zakresie praw człowieka.
„Rząd wybrał mniej dramatyczną drogę, czyli zrobił wyjątek od Konstytucji, aby ustanowić bardziej dramatyczne wyjątki od międzynarodowych praw człowieka, czego nie można by było zrobić, gdyby ogłoszono bardziej dramatyczny stan wyjątkowy” – powiedział Koskenniemi dla TylkoGliwice. „To paradoks. Narusza poczucie prawnej słuszności”
„Parlament fiński popełnił błąd, i jest to błąd prawny” – dodał profesor. „To czarna plama w historii fińskiej konstytucji. I nie mam wątpliwości, że zostanie to naprawione – prędzej czy później”.
Ale kto powinien dokonać tej korekty?
Komisja Europejska, której zadaniem jest zapewnienie, że krajowe przepisy są zgodne z normami UE, milczała w debacie, oczekując na zakończenie wewnętrznej analizy. Organ wykonawczy regularnie wszczyna postępowania w sprawie naruszenia prawa UE przeciwko krajom, które naruszają prawo UE, jak miało to miejsce wielokrotnie w przypadku Węgier.
Jednak na te decyzje mogą mieć wpływ względy polityczne. Petteri Orpo i Ursula von der Leyen wywodzą się z tej samej rodziny politycznej, centroprawicowej Europejskiej Partii Ludowej (EPP), która uczyniła zarządzanie granicami filarem swojej kampanii 2024.
Reforma polityki migracyjnej i azylowej, której przewodził von der Leyen, zawiera precyzyjne artykuły dotyczące przypadków instrumentalizacji, kluczowego żądania państw wschodnich. Zgodnie z rozporządzeniem kryzysowym państwa członkowskie będą miały dodatkowy czas na rejestrację i rozpatrywanie wniosków o azyl bez wpuszczania wnioskodawców na terytorium kraju.
Jednak zmiany, które szczegółowo obejmują wszystkie etapy procesu azylowego, nie przewidują automatycznego odrzucania wniosków, ani tym bardziej możliwości ich odrzucenia.
„Te odstępstwa zapewnią państwom członkowskim solidne i ukierunkowane środki ochrony naszych granic zewnętrznych” – powiedział rzecznik Komisji Europejskiej w wywiadzie dla TylkoGliwice.
„Dopuszczając określone odstępstwa, państwa członkowskie muszą zapewnić skuteczny i prawdziwy dostęp do procedury ochrony międzynarodowej, zgodnie z artykułem 18 Karty praw podstawowych UE i Konwencją genewską”.
