Rozszerzenie jest regularnie reklamowane jako najskuteczniejsza polityka zagraniczna UE, ale odkąd w 2004 r. dołączyła do UE największa fala nowych członków, proces ten w dużej mierze utknął w martwym punkcie.
Inwazja Rosji na Ukrainę ponownie wzbudziła poczucie pilności, a przywódcy UE zwielokrotnili spotkania z siedmioma krajami, które wciąż czekają u bram, w tym podczas czwartkowego szczytu w Granadzie.
Jednak oferty niektórych z tych kandydatów pozostają niezmienione od ponad dziesięciu lat, pomimo procesu przystąpienia i tego, czego wymaga utrzymanie bez zmian.
Co zatem zmieniło się w UE, że akcesja jest tak trudna?
Przed przystąpieniem do UE w 2004 r. „wydawało się, że wszystko zmierza w kierunku bardziej otwartego globalnego świata. Większość tych krajów przechodziła od komunizmu do demokracji i gospodarki wolnorynkowej, w związku z czym panowało wielkie poczucie nadziei i że przywracaliśmy te kraje Europie” – powiedział TylkoGliwice Ian Bond, dyrektor ds. polityki zagranicznej w Centrum Reform Europejskich.
Herman van Rompuy, ówczesny przewodniczący Rady Europejskiej, później z radością powitał przystąpienie 10 krajów, głównie z Europy Wschodniej, jako „w końcu Europa znów stała się «Europą»”.
Teraz jednak „UE jest teraz znacznie trzeźwiejsza, patrzy także na ryzyko i wady, na zagrożenia, przed którymi stoi, i stara się je wszystkie zrównoważyć, myśląc o kolejnej rundzie rozszerzenia” – powiedział Bond .
„Kryzysy odwróciły uwagę”
Tę nową ostrożność UE częściowo przypisuje się szeregowi globalnych kryzysów, z jakimi borykał się od tego czasu świat, w tym licznym kryzysom finansowym, kryzysowi migracyjnemu, globalnej pandemii Covid-19, a obecnie rosyjskiej inwazji na Ukrainę na pełną skalę.
Wszyscy zmusili Brukselę do rozliczenia się ze swoimi racja bytu i, co najważniejsze, radykalnie i szybko zmienić niektóre sposoby działania, aby odpowiednio odpowiedzieć na te wyzwania.
Zmieniono architekturę finansową, liczne próby opracowania wspólnej polityki migracyjnej w końcu zaczynają się krystalizować, wprowadzono wspólne zamówienia na szczepionki i gaz, wyemitowano wspólny dług, aby zebrać pieniądze, a obecnie UE zastanawia się nad wspólnym systemem bezpieczeństwa i politykę obronną.
„Cała ta seria kryzysów odwróciła uwagę od rozszerzenia. Rozszerzenie było do 2004 r. sztandarowym projektem UE, ale z powodu tych wszystkich zakłóceń UE w jakiś sposób odwróciła wzrok od piłki. Nie było już takiej pilności” – powiedział TylkoGliwice Stefan Lehne, starszy pracownik naukowy w Carnegie Europe w Brukseli.
„Kwestie dwustronne bardziej widoczne”
Zdaniem ekspertów winny jest także rozwój wewnętrzny, taki jak wzrost populizmu i nacjonalizmu w UE, który doprowadził niektóre kraje do blokowania postępu na drodze do przystąpienia w kwestiach dwustronnych.
Dotyczy to szczególnie Republiki Macedonii Północnej. Kraj po raz pierwszy złożył wniosek o członkostwo w 2004 r., uzyskał status kraju kandydującego w 2005 r., a następnie przeżył 17 lat zastoju.
Jej kandydaturę zablokowały najpierw Paryż i Amsterdam – które argumentowały, że należy najpierw usprawnić proces rozszerzenia – a następnie Ateny w związku ze sporem dotyczącym nazwy kraju. Po rozwiązaniu tej drażliwej kwestii w 2018 r. Sofia wkroczyła do akcji, żądając formalnego uznania Bułgarii pod silnym wpływem kultury i języka Macedonii Północnej, a także silniejszej ochrony mniejszości bułgarskiej w tym kraju.
Negocjacje akcesyjne ostatecznie rozpoczęto w lipcu 2022 r.
„Proces negocjacyjny staje się coraz trudniejszy i nie da się go pomyślnie zakończyć w ramach mandatu jednego rządu” – powiedział TylkoGliwice Zulfi Ismaili, szef misji Republiki Macedonii Północnej przy UE.
„Ta ewolucja negocjacji akcesyjnych opierała się mniej więcej na wnioskach wyciągniętych przez UE z poprzednich rozszerzeń, w połączeniu z bardziej powściągliwym wsparciem politycznym dla tego procesu” – dodał ambasador Ismaili.
Węgry pod przewodnictwem populistycznego, konserwatywnego premiera Viktora Orbana zasygnalizowały już, że zawetują akcesję Ukrainy do czasu, aż kraj ten zagwarantuje określone prawa mniejszości węgierskiej.
Lehne stwierdził, że zajmowanie się kwestiami dwustronnymi zawsze stanowiło część procesu rozszerzenia, ale „wzrost liczby populistycznych partii skrajnie prawicowych zdecydowanie utrudnia dalsze postępy w procesie rozszerzenia, ponieważ te dwustronne kwestie stają się bardzo, bardzo widoczne”.
Następnie pojawia się kwestia odstępstw od demokracji i erozji praworządności w niektórych państwach członkowskich.
Minęło wiele lat konfliktu prawnego między Brukselą, a w szczególności Polską i Węgrami, zanim w zeszłym roku światło dzienne ujrzał nowy mechanizm praworządności łączący poszanowanie prawa i wartości UE z wydatkowaniem unijnych pieniędzy. Postęp jest jednak nadal powolny, ponieważ oba kraje zwlekają z zastosowaniem orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i próbują skorzystać ze swojego prawa weta w sprawie innych dokumentów UE, aby zapewnić sobie koncesje i fundusze.
Niepokój polega na tym, że demokracja i poszanowanie praworządności są już znacznie bardziej kruche, a korupcja bardziej szerzy się w niektórych krajach znajdujących się na liście kandydatów do UE i że prawdopodobnie będą one bardziej skłonne do prób wykorzystania systemu.
„Niezwykle ważne dla funkcjonowania jednolitego rynku jest, aby UE pozostała jedną przestrzenią prawną, wspólną przestrzenią prawną i właśnie to narażają (węgierski) Orban, a także polska partia rządząca PiS swoimi reformami sądownictwa. że być może nie będzie możliwe zwrócenie się do sądu we wszystkich 27 państwach członkowskich i uzyskanie takiego samego orzeczenia w oparciu o fakty w danej sprawie” – stwierdził Bond.
Pieniądze i prawo głosu
Kolejnym czynnikiem decydującym o rozszerzeniu w ciągu ostatnich dwudziestu lat była rosnąca debata na temat tzw. zdolności absorpcyjnej: zdolności UE do integracji nowych członków bez zagrażania jej efektywności i rozwojowi.
Dwa główne argumenty podnoszone przez państwa UE za spowolnieniem procesu to pieniądze i prawo głosu.
Nowi członkowie są zazwyczaj biedniejsi i w najbliższej przyszłości mogą przejąć znaczną część funduszy spójności bloku. Wszystkie 10 krajów, które przystąpiły do Unii w 2004 r., miało znacznie niższy PKB niż średnia w bloku.
Niektóre modele przewidują również, że Ukraina, będąca potęgą rolniczą, może stać się jedynym odbiorcą netto Wspólnej Polityki Rolnej, jeśli przystąpi do niej bez uprzedniego wprowadzenia przez UE reformy zasad tej polityki.
Inną często przywoływaną obawą jest potencjalny wpływ, jaki nowi członkowie mogą mieć na proces decyzyjny oraz to, że może być trudniej znaleźć konsensus niezbędny do szybkiego reagowania na nieoczekiwane wyzwania, chyba że stosowanie głosowania jednomyślnego zostanie dodatkowo ograniczone na rzecz głosowania większością kwalifikowaną .
Niepokój ten nasilił się w ostatnich latach, w miarę jak państwa członkowskie w coraz większym stopniu korzystały ze swojego prawa weta, aby opóźniać decyzje i zapewniać ustępstwa. Węgry na przykład zablokowały niektóre sankcje nałożone na rosyjskich oligarchów i udało im się znacząco złagodzić rosyjskie embargo na ropę. Francja i Niemcy również wykorzystały zasadę jednomyślności na swoją korzyść.
Bond powiedział TylkoGliwice, że ta obawa jest w dużej mierze przesadzona, ponieważ UE była w stanie dostosować się do różnych kryzysów w ciągu ostatnich dwóch dekad.
„Myślę, że prawdopodobnie ludzie tutaj za bardzo boją się tego, co mogą zrobić nowi członkowie lub że nowi członkowie mogą zachować się konstruktywnie. Myślę, że w większości przypadków, gdy kraje przyłączają się do UE, pierwszą rzeczą, którą chcemy zrobić, jest pokazanie, że należą do” – stwierdził. stwierdził, zauważając, że temat ten był poruszany już przed rokiem 2004, a następnie przed przystąpieniem Bułgarii, Rumunii i Chorwacji w latach 2007 i 2013.
Stopniowa integracja jako możliwość?
Zdaniem obu ekspertów wszystkie te obawy to kwestie, z którymi UE mogłaby z łatwością uporać się od 2004 r., gdyby istniała dynamika rozszerzenia. Właśnie to zapewniła inwazja Rosji na Ukrainę.
„Na początku (rozszerzenia) chodziło o konsolidację Europy w kontekście konfrontacji Wschód-Zachód. A teraz znowu chodzi o zrozumienie, że między UE a Rosją nie powinno być szarej strefy” – powiedział Lehne.
Odkąd Moskwa wjechała swoimi czołgami na Ukrainę, przywódcy UE odbyli dwa szczyty ze swoimi odpowiednikami z Bałkanów Zachodnich, w ramach których powstała także inna inicjatywa – Europejska Wspólnota Polityczna (EPC), utworzona również w celu zacieśnienia więzi z krajami spoza UE w Europie i ułatwienia wymiany między przywódcami poziom.
Rozszerzenie będzie ważnym tematem w programie spotkania przywódców EPC w Granadzie w czwartek. Przywódcy UE omówią ten temat również na nieformalnym spotkaniu w piątek, które – jak się oczekuje – będzie głównym tematem grudniowego szczytu.
Jedną z koncepcji zyskującą coraz większą siłę oddziaływania jest stopniowa integracja z krajami kandydującymi, które mogą przyłączać się do niektórych polityk i programów UE w miarę postępów w procesie akcesyjnym.
Koncepcja, której zwolennikiem był prezydent Francji Emmanuel Macron, zyskała poparcie Macedonii Północnej.
„Uważamy, że proces akcesyjny nie powinien koncentrować się wyłącznie na ostatecznym celu, którym zawsze powinno pozostać pełne członkostwo, ale powinien włączać kraje kandydujące do struktur UE po zakończeniu reform – jeszcze przed członkostwem” – powiedział Ambasador Ismaili TylkoGliwice .
„Zamknięcie rozdziału powinno oznaczać zasiadanie przy stole w odpowiednim składzie Rady (bez prawa głosu). Różnica w konwergencji między państwami członkowskimi a kandydatami powinna się zmniejszać, a nie stopniowo zwiększać” – stwierdził.
