Rok po objęciu urzędu Giorgia Meloni odważyła się przełamać długo utrzymywane tabu w polityce migracyjnej Unii Europejskiej.
W zeszłym tygodniu włoska premier opuściła Brukselę zaskoczona, gdy ogłosiła nowy protokół ze swoim albańskim odpowiednikiem Edim Ramą w sprawie outsourcingu rozpatrywania do 36 000 wniosków o azyl rocznie do tego kraju bałkańskiego.
Procedura będzie miała zastosowanie do migrantów, którzy zostali uratowani na morzu przez władze włoskie, a następnie sprowadzeni na ląd w albańskiej nadmorskiej miejscowości Shëngjin, gdzie na koszt Rzymu zostaną zbudowane dwa ośrodki, którymi będą zarządzali wyłącznie włoscy urzędnicy państwowi.
Migranci goszczeni w ośrodkach nie będą mogli opuszczać obiektów w oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku, które nie powinno trwać dłużej niż 28 dni. Według Meloniego wykluczone zostaną kobiety w ciąży, dzieci i osoby bezbronne.
Datę uruchomienia wyznaczono na wiosnę 2024 r., choć protokół wymaga jeszcze przełożenia na odpowiednie akty prawne i ratyfikacji przez albański parlament.
„Uważam, że jest to porozumienie o zasięgu europejskim” – powiedziała Meloni, stojąc obok premiera Ramy. Obaj przywódcy uśmiechali się szeroko, ściskając dłonie.
Entuzjazm Meloniego jest jednak nadal trawiony w Brukseli.
Cały tydzień po ogłoszeniu Komisja Europejska, która jako władza wykonawcza bloku ma za zadanie nadzorować wdrażanie prawodawstwa UE, nie wydała jeszcze oceny ani opinii.
Zamiast tego Komisja wyraziła ogólnie sformułowane ostrzeżenia dotyczące konieczności przestrzegania prawa europejskiego i międzynarodowego.
Wkraczanie na nowy grunt
Pod każdym względem umowa Włochy-Albania jest przełomowa, ponieważ żadne państwo członkowskie nigdy nie zawarło porozumienia z krajem spoza UE w sprawie outsourcingu części swoich obowiązków azylowych. Ale jego istnienia nie należy czytać w oderwaniu od rzeczywistości.
W rzeczywistości inicjatywa Meloniego, choć odważna z natury, nawiązuje do najnowszego podejścia przyjętego przez UE w celu wzmocnienia wspólnej polityki migracyjnej: tak zwanego „wymiaru zewnętrznego”.
Termin ten odnosi się do partnerstw z innymi krajami, których celem jest zapobieganie nielegalnemu napływowi osób ubiegających się o azyl, zwalczanie przemytu ludzi i przyspieszanie deportacji osób, które odrzuciły wniosek o azyl. Wzmocnienie „wymiaru zewnętrznego” – jak głosi pogląd – ułatwi zarządzanie „wymiarem wewnętrznym” migracji, czyli przyjmowaniem, zakwaterowaniem i relokacją osób uprawnionych do ochrony międzynarodowej.
Podejście to znalazło się na szczycie programu politycznego ze względu na popandemiczny wzrost liczby wniosków o azyl w całym bloku, który w pierwszej połowie tego roku osiągnął 519 000, a do grudnia może przekroczyć milion.
„Zewnętrzne aspekty migracji są niezbędne dla pomyślnej realizacji naszej polityki” – stwierdziła w zeszłym miesiącu Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej, w liście skierowanym do przywódców UE.
W piśmie Von der Leyen zawarto szczegółową listę 15 „punktów działania” (niektóre wciąż są w toku) mających na celu wzmocnienie „wymiaru zewnętrznego”, takiego jak wzmocniona współpraca poszukiwawczo-ratownicza z krajami Maghrebu, pilotażowy program przyspieszający rejestrację wnioskodawców oraz wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót (deportacje).
Jak dotąd najbardziej namacalnym rezultatem strategii było podpisanie protokołu ustaleń z Tunezją – krajem, który przez ostatnie kilka lat stanowił główny punkt wyjścia dla migrantów przybywających do wybrzeży Włoch. Jednak memorandum, podpisane z wielkim rozmachem w połowie lipca, w obecności Meloniego, było nękane niepowodzeniami, kontrowersjami, a nawet nadzwyczajnym zwrotem 60 milionów euro.
Egipt jest obecnie reklamowany jako kolejny kandydat do porozumienia szytego na miarę, mimo że kraj ten jest często krytykowany za łamanie praw człowieka popełniane za rządów prezydenta Abdela Fattaha el-Sisa.
Turcja, Jordania, Liban, Senegal i Mauretania są także wymieniane w listach von der Leyen jako kraje, z którymi UE powinna ściślej współpracować. Żadnego z nich nie postrzega się jednak jako placówek o rozszerzonej suwerenności, w których można rozpatrywać wnioski o azyl, co pozostaje głęboko kontrowersyjne w Europie, co znalazło odzwierciedlenie w ostrym sprzeciwie wobec planu Wielkiej Brytanii i Rwandy.
Zgodnie z brytyjskim planem migranci, którzy nielegalnie przedostaną się do Wielkiej Brytanii, zostaną przewiezieni samolotem do Rwandy i pozostaną tam do czasu rozpatrywania ich petycji. Jeśli się powiedzie, kandydaci otrzymają prawo stałego pobytu w Rwandzie i zakaz powrotu do Wielkiej Brytanii.
Inicjatywa od początku wywołała podziały i utknęła w sporze prawnym od czerwca 2022 r., kiedy Europejski Trybunał Praw Człowieka interweniował w ostatniej chwili, aby uniemożliwić start pierwszego lotu do Rwandy.
Dania, kraj UE pod przewodnictwem socjalistów, realizujący strategię „zero uchodźców”, podjęła kroki w celu powtórzenia porozumienia z tym krajem afrykańskim, ale na początku tego roku wstrzymała realizację programu. Niedawno Austria, kolejny twardogłowy, wyraziła chęć ustanowienia systemu na wzór rwandyjski. A koalicja rządząca w Niemczech, po przyjęciu szeregu bardziej rygorystycznych środków migracyjnych, stwierdziła, że przynajmniej zbada możliwość outsourcingu.
Jest zbyt wcześnie, aby stwierdzić, czy te projekty pomysłów będą naśladować porozumienie Włochy-Albania. Niemniej jednak determinacja Meloniego w udowadnianiu teorii może być Właściwie wdrożone w praktyce, odbiją się echem w całym bloku.
„Wierzę, że (porozumienie) może stać się modelem współpracy między krajami UE i spoza UE w zakresie zarządzania przepływami migracyjnymi” – powiedział premier w wywiadzie dla Il Messaggero.
Testowanie prawa
Mimo to projekt Meloniego nękają pytania dotyczące legalności i praktyczności.
Najważniejszym z nich jest ewidentne eksterytorialne stosowanie prawa UE, które Rzym zamierza realizować w ośrodkach, które zostaną zbudowane na ziemi albańskiej. W ramach umowy Tirana skutecznie zrzeka się suwerenności i zgadza się na zarządzanie obydwoma hubami „zgodnie z odpowiednimi przepisami włoskimi i europejskimi”, a nie prawem krajowym.
„Spory, które mogą wyniknąć między wyżej wymienionymi władzami a migrantami witanymi w wyżej wymienionych obiektach, podlegają wyłącznie jurysdykcji włoskiej” – czytamy w tekście, który wyciekł do włoskich mediów.
Albania zapewni usługi ochrony i nadzór na „terenie” wokół ośrodków, ale nie będzie mogła wjechać. Albańskie organy ścigania będą interweniować na terenie obiektu wyłącznie w sytuacjach awaryjnych, takich jak pożar lub ucieczka osoby ubiegającej się o azyl.
Ten szczególny podział obowiązków wydaje się być sprzeczny z dyrektywą UE dotyczącą procedur azylowych, która ma zastosowanie do „wszystkich wniosków o ochronę międzynarodową składanych na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych” państw członkowskich – pozornie wykluczając wnioski złożone w krajach sąsiednich.
Komisja Europejska musi jeszcze wyjaśnić, w jaki sposób protokół Włochy–Albania będzie działał w obecnych – lub przyszłych – ramach prawnych. Biuro Meloni, Palazzo Chigi, nie odpowiedziało natychmiast na pytania przesłane pocztą elektroniczną.
Jednak humanitarne organizacje pozarządowe głośno wyrażają swój sprzeciw.
Nazywając protokół „nielegalnym i niewykonalnym”, Amnesty International stwierdziła, że będzie miał „niszczycielskie konsekwencje dla osób ubiegających się o azyl, które mogą być narażone na długotrwałe przetrzymywanie i inne naruszenia poza kontrolą włoskich organów sądowych”.
We wstępnej ocenie Europejska Rada ds. Uchodźców i Wygnańców (ECRE) stwierdziła, że porozumienie prawdopodobnie przewiduje „automatyczne stosowanie środka detencyjnego”, ponieważ osoby ubiegające się o azyl nie będą mogły opuszczać ośrodków do czasu rozpatrywania ich wniosków, i ostrzegła przed zaprzestaniem jurysdykcji „nie wystarczyło”, aby umożliwić stosowanie prawa UE poza terytorium państwa członkowskiego.
„Protokół może naruszyć prawo UE na wiele sposobów, jednak nie jest on tak natychmiastowy i ewidentnie niezgodny z prawem, jak propozycja zachwalana przez Austrię” – stwierdziła organizacja.
Alberto Horst Neidhardt, starszy analityk ds. polityki w European Policy Centre, który bada politykę migracyjną, powiedział, że eksterytorialne rozpatrywanie wniosków o azyl „zdecydowanie nie jest nowym pomysłem”, ale w przeszłości było hamowane przez „kwestie prawne” i „politykę, wątpliwości moralne i praktyczne.
Jego zdaniem główny cel porozumienia z Albanią – czyli złagodzenie przeciążonego włoskiego systemu azylowego – zostanie ostatecznie udaremniony przez międzynarodowe zobowiązania Włoch: Rzym będzie musiał wziąć na siebie odpowiedzialność za wnioskodawców, niezależnie od tego, czy odniosą one sukces – poprzez relokację – czy też nie – poprzez deportację.
„Dla mnie jest to w dużej mierze chwyt polityczny. Jest to porozumienie, do którego dąży rząd wybrany w oparciu o założenie, że ograniczy to nielegalny przyjazd, a zamiast tego od czasu przejęcia kontroli liczba osób przybywających nielegalnie się podwoiła biurze” – powiedział Horst Neidhardt w wywiadzie dla TylkoGliwice.
„Ten rodzaj porozumienia prawdopodobnie zostanie ponownie rozważony i promowany w przyszłości. Zastanawiam się jednak, czy zostanie on zrealizowany ze względu na te problemy. Jednak kwestionowałbym także jego praktyczne skutki i to, czy przyniosą korzyści krajom, które je proponują”.
