Unia Europejska spieszy się z zreformowaniem swoich reguł fiskalnych, wyznaczając sobie narzucony przez siebie termin zakończenia prac przed końcem roku. Jednak dotarcie do tego celu nie będzie łatwe, ponieważ rozbieżności polityczne są nadal głębokie i szerokie.
Zasady te sięgają końca lat 90. XX w., kiedy państwa członkowskie zamierzające przyjąć euro miały obowiązek utrzymywać deficyty budżetowe poniżej 3% produktu krajowego brutto (PKB) i dług publiczny poniżej 60% w relacji do PKB.
Pakt stabilności i wzrostu (PSW) ma obecnie zastosowanie do wszystkich krajów UE w celu zapewnienia zdrowych i zdrowych finansów.
Od tego czasu był modyfikowany w związku z krachem finansowym w 2007 r. i wynikającym z niego kryzysem zadłużenia państwowego, w wyniku którego niektóre kraje przyjęły bolesne środki oszczędnościowe, aby powstrzymać rosnące wydatki.
Przenieśmy się do roku 2023, a potrzeba nowej reformy stanie się oczywista: w ciągu zaledwie trzech lat blok przeszedł pandemię Covid-19, wojnę Rosji z Ukrainą, kryzys energetyczny i rekordową inflację. Dodaj do tego pogarszające się skutki zmian klimatycznych i zaciekły światowy wyścig o najnowocześniejsze technologie, a otrzymasz głęboko przekształcony krajobraz gospodarczy.
Cztery punkty tarcia
W kwietniu Komisja Europejska zaproponowała przegląd mający na celu uczynienie wieloletnich reguł fiskalnych bardziej przyszłościowymi.
Utrzymuje cele na poziomie 3% i 60% w nienaruszonym stanie, które niektórzy ekonomiści uważają za przestarzałe i arbitralne, wprowadza jednak istotne zmiany w sposobie, w jaki te dwie wartości powinny być osiągane w praktyce.
Każde państwo członkowskie musiałoby opracować średnioterminowy plan budżetowy pozwalający obniżyć poziom deficytu w wiarygodnym tempie i skierować dług publiczny na „wiarygodną ścieżkę spadku”, co wymagałoby wynegocjowania z Komisją Europejską i zatwierdzenia przez UE Rada.
Dostosowania fiskalne niezbędne do osiągnięcia – lub przynajmniej zbliżenia się – progów 3% i 60% byłyby przeprowadzane przez okres czterech lat, zgodnie z cyklami wyborczymi, i mogłyby zostać przedłużone do siedmiu lat w zamian za dalsze reformy i inwestycje.
Chociaż połączenie stabilności budżetowej i odpowiedzialności narodowej zostało powszechnie przyjęte z zadowoleniem, ministrowie gospodarki i finansów spędzili ostatnie miesiące na targowaniu się o postanowienia o skrajnie technicznym charakterze.
W nadziei na zapełnienie luk Hiszpania, obecna sprawująca rotacyjną prezydencję Rady, podzieliła rozmowy na cztery „elementy składowe”, które, tak się składa, stanowią cztery punkty tarcia wokół stołu. Presja jest zdecydowanie większa, ponieważ reguły fiskalne są obecnie zawieszone i mają zostać wznowione 1 stycznia.
Zabezpieczenia redukcji zadłużenia
Wszyscy w UE zgadzają się, że wysoki poziom długu publicznego jest szkodliwy i należy go obniżyć. Nikt nie jest zgodny co do tempa tej redukcji. Jak szybko jest za szybko? Albo raczej, jak wolno jest za wolno?
Krajom takim jak Francja, Włochy, Hiszpania, Portugalia i Grecja, w których relacja długu do PKB przekracza próg 100%, zależy na utrzymaniu jak największej elastyczności. Twierdzą, że plany średnioterminowe uwzględniałyby ich cechy narodowe i umożliwiłyby im utorowanie własnej drogi w kierunku zdrowych finansów.
Jednak większa grupa, w tym Niemcy, Holandia, Austria, Dania i trzy kraje bałtyckie, obawia się, że swoboda ta może zostać nadużyta i doprowadzić do zbyt powolnego spadku zadłużenia, co osłabiłoby wiarygodność reguł fiskalnych wobec kapitału rynki.
Na początku kwietnia Niemcy opublikowały dokument informacyjny opowiadający się za „wspólnym zabezpieczeniem”, które zmusiłoby państwa członkowskie ze stosunkiem długu do PKB powyżej 60% do obniżania poziomu zadłużenia o 0,5% lub 1% rocznie, w zależności od ich punktu wyjścia .
„Należy także zadbać o faktyczną redukcję wskaźników zadłużenia w ujęciu rocznym” – czytamy w dokumencie.
Kilka dni później Komisja zwróciła się do Berlina z otwartą propozycją, proponując zabezpieczenia, w tym wymóg obniżania poziomu deficytu o 0,5% PKB rocznie, aż spadnie on poniżej poziomu 3%.
Władze wykonawcze nie wprowadziły jednak jednolitej zasady obniżania poziomu zadłużenia co roku o określony procent – tego właśnie domagały się Niemcy. Zamiast tego wprowadził niejasno sformułowany wymóg, zgodnie z którym relacja długu do PKB powinna być niższa na koniec planów średnioterminowych niż na początku.
Nie zadowoliło to Christiana Lindnera, federalnego ministra finansów Niemiec, który od tego czasu opowiada się za zabezpieczeniami liczbowymi, które gwarantowałyby „równe traktowanie” krajów i zapewniały wymierne rezultaty. Jednak jego francuski odpowiednik Bruno Le Maire odrzucił ten pomysł, ostrzegając, że automatyczne normy będą „błędem politycznym” i zaszkodzą wzrostowi gospodarczemu i produktywności.
Jedynie kompromis niemiecko-francuski mógłby przełamać impas.
Reformy i inwestycje
Długoterminowe ambicje UE mają wysoką cenę. Aby urzeczywistnić Zielony Ład, blok będzie potrzebował 620 miliardów euro dodatkowych inwestycji każdego roku do 2030 roku. Na transformację cyfrową będzie potrzebować 125 miliardów euro rocznie, podczas gdy wydatki na obronność do 2025 roku mogą wynieść nawet 75 miliardów euro.
Oczekuje się, że większość środków będzie pochodzić z sektora prywatnego. Mimo to imponujące liczby sprawiają, że rządy zastanawiają się, w jaki sposób uda im się zdobyć tak ogromne sumy.
Dlatego właśnie kwestia reform, a w szczególności inwestycji, zajmuje centralne miejsce w reformie reguł fiskalnych. Komisja twierdzi, że jej propozycja pozostawia państwom członkowskim wystarczająco dużo miejsca, aby z jednej strony zapewnić finansowanie najważniejszych priorytetów, takich jak czysta energia i zaawansowane mikrochipy, a z drugiej strony utrzymać wydatki publiczne na „ostrożnym” poziomie.
Część kapitałów nie jest jednak przekonana i nalega na wprowadzenie tzw. „złotej reguły”, która wyeliminowałaby niektóre kluczowe inwestycje z kalkulacji wskaźników deficytu i zadłużenia, skutecznie chroniąc je przed nadzorem fiskalnym.
Włochy, najgłośniejszy zwolennik, zasugerowały fundusze odbudowy i projekty wojskowe jako możliwe obszary, które mogłyby objąć „złotą zasadę”.
„Inwestycje i wydatki powiązane z priorytetami europejskimi, w tym z obronnością, to strategiczne cele polityki, których nasze reguły fiskalne nie mogą ignorować” – powiedział w październiku Giancarlo Giorgetti, minister gospodarki Włoch.
Koalicja pod przewodnictwem Niemiec frontalnie sprzeciwia się wszelkim rodzajom „złotych zasad”, ponieważ ich zdaniem jedno zwolnienie stanowiłoby precedens dla innych zwolnień w przyszłości oraz spowodowałoby luki w ramach fiskalnych i osłabiłoby ich skuteczność.
Egzekwowanie
Obecne reguły fiskalne posiadają mechanizm naprawczy znany jako procedura nadmiernego deficytu (EDP), który jest uruchamiany, gdy stosunek deficytu do PKB danego kraju przekracza próg 3%. Wbrew nazwie można go uruchomić także wtedy, gdy relacja długu do PKB przekroczy pułap 60% i nie będzie spadać w „zadowalającym tempie”.
Jeżeli kraj objęty programem nadmiernego deficytu nie podejmie wystarczających działań w celu naprawienia swoich nadużyć finansowych, może zostać ukarany karą w wysokości do 0,5% jego PKB.
Groźba zapłaty nie przełożyła się jednak na lepsze egzekwowanie prawa. Ramy budżetowe UE są regularnie krytykowane za ich nierówne i łagodne stosowanie, ponieważ poziom zadłużenia gwałtownie przekroczył 100%, ale nigdy nie nałożono żadnych kar.
Bruksela chce zaostrzyć sytuację i zaproponowała zmiany przyspieszające procedurę nadmiernego deficytu w przypadku, gdyby dany kraj odstąpił od zobowiązań podjętych w planie średniookresowym. W przypadku wysoce zadłużonych krajów, które odejdą z długów, procedura nadmiernego deficytu rozpocznie się domyślnie. Reforma przewiduje także mniejsze kary, które mogłyby mieć większe szanse na zastosowanie, oraz środki reputacyjne, takie jak stawianie ministrów przed Parlamentem Europejskim.
Trwające rozmowy mają na celu doprecyzowanie tych przepisów, a oszczędne kraje nalegają na silniejsze gwarancje, aby zapewnić, że właściwe egzekwowanie stanie się rzeczywistością.
Równowaga instytucjonalna
Ostatni punkt tarcia jest najmniej zaskakujący, ponieważ ma swoje źródło w dobrze znanej walce o władzę pomiędzy Komisją a Radą.
Zgodnie z obecnym wnioskiem Komisja wydałaby każdemu krajowi wytyczne gospodarcze i negocjowałaby plan średnioterminowy, który powinien wyznaczyć ścieżkę stopniowej redukcji poziomów deficytu i długu w połączeniu z reformami i inwestycjami.
Naśladując metodę zastosowaną w przypadku funduszy na naprawę związaną z pandemią Covid-19, plany budżetowe byłyby następnie zatwierdzane przez Radę, a ich wdrażaniem zajmowałby się każdy rząd pod nadzorem Komisji. Dyrektor oceniałby, czy zobowiązania są wypełniane i, jeśli to konieczne, proponowałby działania naprawcze.
Sposób pracy wzbudził obawy, że władza wykonawcza skoncentruje zbyt dużą władzę na całym procesie, w wyniku czego państwa członkowskie mogą zostać zepchnięte na boczny tor. Dyskusje skupiają się obecnie na tym, jak poprawić tę dystrybucję władzy.
„Dobrze jest mieć kolejną parę oczu” – powiedział starszy dyplomata, który zasugerował włączenie w procedurę Europejskiej Rady Budżetowej, niezależnego organu doradczego.
Równowagę instytucjonalną i egzekwowanie przepisów uważa się za najbardziej zaawansowane z czterech elementów składowych, natomiast zabezpieczenia i inwestycje pozostają poważnymi wyzwaniami.
