Wyjaśnienie: nieoczekiwane przeszkody na wielomiliardowej drodze UE do odbudowy

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) to największa inwestycja UE w historii, ale pieniądze z funduszu odbudowy po Covid nie wpływają do gospodarki zgodnie z oczekiwaniami.

Instrument był postrzegany jako historyczny krok naprzód w kierunku solidarności gospodarczej UE, umożliwiając Komisji Europejskiej emisję wspólnego długu w imieniu państw członkowskich w celu ożywienia ogarniętej pandemią gospodarki dzięki zielonym i cyfrowym inwestycjom.

Jednak gdy zbliża się półmetek – płatności mają być rozłożone między 2021 a 2026 r. – wypłacono zaledwie 153,38 mld euro (21,1%) z 723,8 mld euro dostępnych dla państw członkowskich w postaci pożyczek i dotacji.

Biurokratyczne wąskie gardła, zmieniające się priorytety polityczne i wysoka inflacja są wymieniane jako przyczyny nieprzewidzianych zmian ambicji UE po pandemii.

Ale eksperci nie są zgodni co do tego, czy zmiany w planie wydatków to stracona szansa, czy po prostu zdrowy rozsądek ekonomiczny.

Wymagająca oś czasu

„To matematyczne. To jest naukowe. Niektóre projekty nie zostaną ukończone do 2026 roku” – powiedział w marcu włoski minister spraw europejskich Raffaele Fitto. Włochy otrzymały największą transzę środków w wysokości 191,5 mld euro, co odpowiada 10,79% ich PKB.

Chociaż plany wydatków wszystkich państw członkowskich zostały zatwierdzone przez Komisję, osiem jeszcze nie otrzymało płatności, w tym Węgry i Polska, których fundusze są zablokowane w związku z kłótniami z Brukselą o reformy demokratyczne.

Pęd w wypłacaniu funduszy utknął w martwym punkcie, mimo że szefowa Komisji Ursula von der Leyen niedawno wezwała kraje, by „przeniosły pieniądze na ziemię”. W ciągu ostatniego roku wypłacono tylko 53 mld euro, w porównaniu z ponad 100 mld euro w poprzednich 12 miesiącach.

Dla niektórych opóźnienia w płatnościach są naturalne, ponieważ kraje potrzebują wytchnienia, aby mieć pewność, że pieniądze zostaną dobrze wydane.

„Wydawanie pieniędzy jest trudne. Przeprowadzanie reform jest trudne. Przeprowadzanie reform, które kwalifikują się do wydawania pieniędzy na stały zegar, jest naprawdę trudne. Imponujące jest więc to, że robią tak duże postępy, jak są”, Erik Jones, dyrektor w Robert Schuman Centrum Studiów Zaawansowanych powiedział TylkoGliwice.

„Kiedy w 2020 r. uzgadniano plany, wszyscy obawiali się głębokiej i trwałej recesji i chcieli szybko wyciągnąć pieniądze” – mówi Daniel Gros, członek zarządu Centre for European Policy Studies (CEPS).

„Ale ostatecznie recesja była krótkotrwała. Lepiej dla wszystkich jest, gdybyśmy mieli czas na oddech i ponowną ocenę priorytetów wydatków w miarę zmiany okoliczności” – dodał.

W zeszłym tygodniu agencja ratingowa S&P Global wskazała na nadzór korupcyjny, unijne zasady pomocy państwa i wysoką inflację jako możliwe przyczyny opóźnień, dochodząc do wniosku, że Hiszpania – której alokacja 69,5 mld euro jest drugą co do wielkości – i Włochy mogą potrzebować dodatkowego czasu.

„Pieniądze muszą być gotowe do końca 2026 roku. Tego kalendarza nie można przesunąć. Wszyscy pracują więc tak szybko, jak tylko mogą, ale w wielu przypadkach po prostu nie ma przepustowości” – powiedział Jones.

Gromadzenie zbyt dużych wydatków w ostatniej chwili może powodować niestabilność na rynkach finansowych. Chociaż oficjalnie nie ma elastyczności co do terminu inwestycji na 2026 r., źródła zaznajomione z tą kwestią ujawniły, że trwają dyskusje na temat możliwego przedłużenia.

Nowy eksperyment

RRF to pierwszy przykład finansowania opartego na wynikach, w ramach którego kraje muszą osiągnąć tak zwane „kamienie milowe i cele”, w tym reformy legislacyjne i ekologiczne inwestycje, aby uzyskać dostęp do funduszy. Najnowsze dane pokazują, że tylko 11% kamieni milowych i celów zostało do tej pory zrealizowanych we wszystkich państwach członkowskich.

Eksperci uważają, że postęp w osiąganiu celów będzie naturalnie wolniejszy w miarę postępów w płatnościach.

„W latach 2021 i 2022 tempo wypłat było szybkie i zgodne z planowanym harmonogramem. Wkraczamy teraz w trudniejszą fazę, w której kraje muszą zapewnić inwestycje” – powiedział Francesco Corti, pracownik naukowy CEPS.

W zeszły czwartek Włochom udało się odblokować trzecią płatność w wysokości 18,5 mld euro po wielomiesięcznym pojedynku z Brukselą o swoje cele. Twórcze próby Rzymu, aby zademonstrować inwestycję w zalesianie miejskie poprzez liczenie nasion, które nabył, a nie zasadzonych drzew, zostały odrzucone przez Brukselę.

Zarówno Włochy, jak i Hiszpania przeznaczyły znaczną część środków na budowę nowych żłobków i szkół podstawowych. Ponieważ procesy zamówień publicznych wymagają miesięcy na zatwierdzenie, a koszty budowy są wysokie z powodu inflacji i zakłóceń w łańcuchu dostaw, szybkie osiągnięcie tych celów inwestycyjnych okazuje się wyzwaniem.

„Inwestycje stoją przed podwójnym wyzwaniem związanym z rosnącą inflacją i przerwanymi łańcuchami dostaw. To rozsądne, że państwa członkowskie proszą o większą elastyczność lub modyfikację swoich planów” – powiedział Corti.

Śledzenie pieniędzy „skomplikowane”

Co więcej, zdaniem Moniki Hohlmeier, przewodniczącej Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego, zrozumienie, do których projektów przepływają pieniądze, jest skomplikowane. „Chcemy wiedzieć, ile pieniędzy trafiło do realnej gospodarki (…) Chcemy zobaczyć realne liczby” – mówiła w maju.

Komisja zobowiązała się do opublikowania 100 największych beneficjentów funduszy w każdym państwie członkowskim. Jednak dostępne informacje są niejednolite, obecnie brakuje danych dla 16 krajów.

„Powinniśmy dążyć do większej przejrzystości w wydatkach, aby organizacje pozarządowe i dziennikarze również mogli stać na straży pieniędzy unijnych podatników” – powiedział Krzysztof Izdebski z Open Spending EU Coalition – „bez danych trudno im pełnić taką rolę”.

„Sprawdziliśmy też, czy same kraje chcą wydatkować środki w sposób przejrzysty. Wyniki są mieszane – na przykład Litwa i Bułgaria mają się świetnie, ale Słowenia i Rumunia niechętnie dzielą się tymi informacjami. Potrzebujemy bardziej ujednoliconego podejścia” – dodał.

Luki w sprawozdawczości rodzą uzasadnione pytania dotyczące możliwych nadużyć finansowych i korupcji. Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) znalazł „miejsce na ulepszenia” w środkach zwalczania nadużyć finansowych stosowanych przez Komisję. „Władza wykonawcza UE nie planowała zbadania, w jaki sposób kraje sprawdzają, czy projekty inwestycyjne finansowane przez RRF są zgodne z przepisami unijnymi i krajowymi”, a powiedział rzecznik.

„Zgodność finansowanych projektów z takimi zasadami jest w pewnym sensie kontrolowana przez państwa członkowskie”, dodał rzecznik, „dlatego ostrzegaliśmy, że ten nowy model wydatkowania napotyka na lukę w pewności i odpowiedzialności”.

Nieprzewidziany kryzys energetyczny

Kraje zostały niedawno poproszone o dodanie tak zwanych „rozdziałów REPower UE” do swoich planów odbudowy, aby sfinansować projekty mające na celu zmniejszenie zależności od rosyjskiej energii i przyspieszenie zielonej transformacji, przy łącznej kwocie 225 miliardów euro dostępnej na inwestycje.

Eni, Enel i inne kontrolowane przez państwo włoskie grupy energetyczne mają skorzystać z częściowego transferu funduszy RRF do unijnego programu REPower, jak ujawniła w tym tygodniu agencja ratingowa DBRS.

Według organizacji pozarządowej Climate Action Network (CAN) Europe udostępniło to potencjalne 67 miliardów euro na projekty związane z paliwami kopalnymi, w tym skroplonym gazem ziemnym (LNG) oraz, w przypadku Węgier, Czech i Słowacji, na infrastrukturę naftową.

„Możemy spodziewać się, że znaczna liczba projektów LNG i rurociągów zostanie uwzględniona w odpowiednich rozdziałach REpower UE”, powiedział Olivier Vardakoulias z CAN Europe.

„Ta nowelizacja rozporządzenia RRF stanowi poważne cofnięcie się w procesie stopniowego wykluczania projektów paliw kopalnych z kwalifikowalności funduszy unijnych” – dodał.

Niektórzy eksperci uważają, że konieczne jest skierowanie środków na większą liczbę projektów energetycznych.

„Świat zmienił się w sposób, którego nie można było przewidzieć. Potrzebujemy drugiej linii zasobów energetycznych jako polisy ubezpieczeniowej. Lepiej się zabezpieczyć niż później żałować” – powiedział Daniel Gros.

Jak dotąd 17 państw członkowskich zmodyfikowało swoje plany, ostatnio Austria i Belgia. Niektóre kraje, takie jak Czechy, zostały już pochwalone za usunięcie kontrowersyjnych inwestycji w rurociągi naftowe i gazowe ze swoich planów naprawczych.