Państwa członkowskie i Parlament Europejski osiągnęły w środę ważne porozumienie w sprawie reformy polityki migracyjnej bloku, kończąc trzyletnie ambitne wysiłki, które czasami wydawały się skazane na niepowodzenie.
Porozumienie, które ma charakter wstępny i wymaga jeszcze formalnej ratyfikacji, zostało przypieczętowane po maratonie rozmów, które rozpoczęły się w poniedziałkowe popołudnie, trwały przez cały wtorek i zakończyły się w środę rano, a intensywność odzwierciedla wysoką stawkę na stole.
Negocjacje koncentrowały się na szerokim i złożonym zakresie otwartych kwestii, które wymagały kompromisów po obu stronach, takich jak okresy przetrzymywania, profilowanie rasowe, małoletni bez opieki, operacje poszukiwawczo-ratownicze i ochrona granic.
Rada pod przewodnictwem hiszpańskiej prezydencji broniła sztywnego stanowiska zapewniającego państwom członkowskim jak najszerszy margines manewru w radzeniu sobie z migracją, w tym poprzez rozszerzenie proponowanej przyspieszonej procedury azylowej na jak największą liczbę osób ubiegających się o azyl, podczas gdy Parlament nalegał na wprowadzenie bardziej rygorystycznych przepisów szanować prawa podstawowe.
W miarę zbliżania się przerwy zimowej współprawodawcy znajdowali się pod coraz większą presją, aby załatać dzielące ich różnice, które w niektórych przypadkach były głębokie, i osiągnąć niecierpliwie oczekiwany przełom. Dzięki środowemu skokowi blok będzie mógł przeforsować pięć powiązanych ze sobą aktów prawnych, które na nowo zdefiniują zasady wspólnego przyjmowania, zarządzania i relokacji nielegalnego napływu migrantów.
Przepisy te, znane jako Nowy pakt o migracji i azylu, zostały po raz pierwszy zaprezentowane we wrześniu 2020 r. w celu odwrócenia kartki od dziesięcioleci doraźnego zarządzania kryzysowego, w ramach którego rządy podejmowały jednostronne i nieskoordynowane środki, aby poradzić sobie z gwałtownym wzrostem liczby ludności ubiegających się o azyl.
Ta niezależna polityka poważnie podważyła zbiorowy proces decyzyjny w UE i sprawiła, że Bruksela wyglądała jak nieistotna osoba postronna w prawdopodobnie najbardziej wybuchowej politycznie kwestii w porządku obrad.
U podstaw Nowego Paktu leży ustanowienie przewidywalnych, jednoznacznych norm, które będą obowiązywać wszystkie państwa członkowskie, niezależnie od ich położenia geograficznego i wagi gospodarczej. Ostatecznym celem jest znalezienie równowagi między odpowiedzialnością narodów pierwszej linii, takich jak Włochy, Grecja i Hiszpania, które przyjmują większość osób ubiegających się o azyl, a zasadą solidarności, której powinny przestrzegać inne kraje.
„To historyczny moment” – oznajmiła z radością tę wiadomość Ylva Johansson, europejska komisarz do spraw wewnętrznych.
Środowe wstępne porozumienie zostanie teraz przełożone na zmienione teksty prawne, które będą musiały zostać najpierw zatwierdzone przez Parlament, a później przez Radę. Biorąc pod uwagę wyjątkowo drażliwą kwestię, nie należy wykluczać żądań rządów zgłaszanych w ostatniej chwili. Niemniej jednak zatwierdzenie w Radzie nastąpi większością kwalifikowaną, co oznacza, że poszczególne kraje nie będą mogły zawetować.
Cykl musi się zakończyć, zanim Bruksela całkowicie się zatrzyma przed kolejnymi wyborami do Parlamentu Europejskiego zaplanowanymi na początek czerwca.
Pięć praw, jeden pakt
Nowy Pakt o Migracji i Azylu to projekt legislacyjny o kompleksowym podejściu, który ma na celu połączenie wszystkich aspektów zarządzania migracjami, od momentu dotarcia migrantów na terytorium bloku aż do rozpatrzenia ich wniosków o ochronę międzynarodową.
Ogólnie rzecz biorąc, ma on obejmować „wymiar wewnętrzny” migracji, natomiast „wymiar zewnętrzny” jest uwzględniany w drodze indywidualnie dostosowanych umów z krajami sąsiadującymi, takimi jak Turcja, Tunezja i Egipt.
Pięć praw zawartych w Nowym Paktu to:
- Rozporządzenie w sprawie kontroli bezpieczeństwa, które przewiduje procedurę przed wjazdem mającą na celu szybkie sprawdzenie profilu osoby ubiegającej się o azyl i zebranie podstawowych informacji, takich jak narodowość, wiek, odciski palców i wizerunek twarzy. Przeprowadzone zostaną również kontrole stanu zdrowia i bezpieczeństwa.
- Zmienione rozporządzenie Eurodac aktualizuje Eurodac – wielkoskalową bazę danych, w której będą przechowywane dowody biometryczne zebrane podczas procesu kontroli. Baza danych nie będzie już zliczać wniosków, lecz będzie zliczać wnioskodawców, aby zapobiec wielokrotnym składaniu wniosków pod tym samym nazwiskiem.
- Zmienione rozporządzenie w sprawie procedur azylowych (APR), które określa dwa możliwe etapy dla osób ubiegających się o azyl: przyspieszoną procedurę graniczną, która ma trwać maksymalnie 12 tygodni, oraz tradycyjną procedurę azylową, która jest dłuższa i może zająć kilka miesięcy, zanim zdecydowany wniosek.
- Rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją (AMMR), które ustanawia system „obowiązkowej solidarności”, który zostanie uruchomiony, gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się pod „presją migracyjną”. System zaoferuje krajom trzy możliwości pomocy: relokację określonej liczby osób ubiegających się o azyl, opłacenie składki za każdego wnioskodawcę, któremu odmówią relokacji, oraz finansowanie wsparcia operacyjnego.
- Rozporządzenie w sprawie kryzysu, które przewiduje wyjątkowe zasady, które będą miały zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy system azylowy bloku będzie zagrożony nagłym i masowym napływem uchodźców, jak miało to miejsce podczas kryzysu migracyjnego w latach 2015–2016, lub sytuacją siły wyższej, jak np. Covid-19 pandemia. W takich okolicznościach władze krajowe będą mogły zastosować bardziej rygorystyczne środki, w tym dłuższe okresy pozbawienia wolności.
Negocjacje między Radą a Parlamentem toczyły się miesiącami, najpierw w formie oddzielnych rozmów na temat każdego aktu legislacyjnego, a ostatnio w tak zwanym formacie „jumbo”, podczas którego pięć projektów ustaw było rozpatrywanych jednocześnie w ramach mantra „nic nie jest uzgodnione, dopóki wszystko nie zostanie uzgodnione”.
Dyskusje stały się intensywne i czasochłonne, a każda ze stron próbowała utrzymać swoje stanowisko wbrew żądaniom drugiej. Juan Fernando López Aguilar, hiszpański poseł do Parlamentu Europejskiego trzeciej kadencji, który pełni funkcję sprawozdawcy w sprawie rozporządzenia w sprawie kryzysu, opisał wcześniej ten proces jako „najtrudniejszy, jakiego kiedykolwiek doświadczyłem”.
Państwom członkowskim zależało na utrzymaniu ciężko wywalczonego kompromisu, jaki osiągnęły między sobą po latach bezowocnych i gorzkich debat na temat zreformowania polityki migracyjnej bloku. Kompromis był szczególnie delikatny w odniesieniu do systemu „obowiązkowej solidarności” przewidzianego w ramach AMMR: kraje uzgodniły roczny limit 30 000 relokacji i wkład w wysokości 20 000 euro za każdą odrzuconą osobę ubiegającą się o azyl.
Ustawodawcy byli jednak oburzeni nieustępliwym stanowiskiem Rady i nalegali na elastyczność, aby spotkać się w połowie drogi. Do ostatnich pozostałych różnic należał zakres 12-tygodniowej procedury granicznej, zatrzymywanie nielegalnych wnioskodawców, mechanizm monitorowania praw podstawowych oraz koncepcja bezpiecznych krajów trzecich.
Polska i państwa bałtyckie nalegały na wprowadzenie specjalnych zasad, aby poradzić sobie z instrumentalizacją migrantów – zjawiskiem, które samo ucierpiało na własnej skórze w 2021 r., kiedy Białoruś zaaranżowała napływ osób ubiegających się o azyl w odwecie za sankcje międzynarodowe.
Tymczasem w miarę jak rozmowy nabrały tempa, organizacje humanitarne zintensyfikowały swoją kampanię publiczną, aby ostrzec, że Nowy Pakt stwarza ryzyko normalizacji „arbitralnych” przetrzymywania i wysyłania migrantów z powrotem do krajów, w których spotykają się z przemocą i prześladowaniami.
„Jesteśmy doskonale świadomi, że polityka często polega na kompromisie. Są jednak wyjątki i nie można naruszać praw człowieka. Osłabienie ich wiąże się z konsekwencjami dla nas wszystkich” – stwierdziło w tym tygodniu w liście otwartym ponad 50 organizacji pozarządowych.
Środowe porozumienie następuje kilka dni po tym, jak Frontex, agencja straży granicznej i przybrzeżnej bloku, stwierdziła, że liczba nielegalnych przekroczeń granicy przekroczyła 355 000 incydentów w ciągu pierwszych 11 miesięcy roku, co stanowi najwyższą liczbę w tym okresie od 2016 r.
Ciągły wzrost liczby incydentów na przejściach granicznych nadał negocjacjom dynamikę i wyciągnął Nowy Pakt z politycznej próżni, w której tkwił od 2020 r.
